Amnistia Internacional Uruguay

Uruguay en el Consejo de Seguridad

Renzo Pomi expone la oportunidad que tiene Uruguay como Estado parte del Consejo de Seguridad por 2 años, a partir del 2016.  Dicha exposición se presentó en el marco de una actividad realizada junto a la Fundación Friedrich Ebert en el Anexo del Parlamento el pasado 21 de mayo y que contó con la presencia de Denise Cook, Coordinadora Permanente de Naciones Unidas en Uruguay; Emb. Martín Vidal – Director General Asuntos Políticos. Ministerio de Relaciones Exteriores y Alejandro Sánchez, Presidente de la Cámara de Diputados.

25-05-2015(2)

de izq a der: Mariana Labastie – Dir.Ej de AI Uruguay; Denise Cook – Coordinadora Permanente de NU en Uruguay; Renzo Pomi – representante de AI en NU; Emb. Martín Vidal – Dir. Gral. Asuntos Políticos, Ministerio de Relaciones Exteriores; Alejandro Sánchez – Presidente de la Cámara de Diputados

Renzo Pomi, representante de Amnistía Internacional en la Oficina de Naciones Unidas en Nueva York

“Amnistía Internacional ha seguido el trabajo del Consejo de Seguridad por años. Monitorear el trabajo de este órgano de Naciones Unidas puede ser frustrante a veces, angustiante por los temas que maneja y cómo los maneja, y siempre fascinante. Es como seguir la historia en vivo, mientras se desenvuelve.

Uruguay está a punto de ingresar al Consejo luego de 50 años de ausencia. Es una oportunidad única, pero también un enorme desafío y responsabilidad. Nosotros lo vemos como la culminación, en cierta manera, de un proceso en el cual, en especial en materia de derechos humanos, Uruguay ha ganado en visibilidad y reconocimiento a nivel internacional.

Pero no será tarea fácil. La membresía en el Consejo de Seguridad es un campo minado para los países pequeños. En un reciente debate abierto sobre la situación en el Sahara Occidental Venezuela, que ha estado en el Consejo sólo unos meses, se quejaba de la falta de transparencia y consulta previa en relación con los proyectos de resolución que llegan al Consejo. Estos proyectos son muchas veces discutidos y decididos entre los miembros permanentes del Consejo, o entre los llamados “Grupos de Amigos” del tema o país en cuestión, previo a circular el proyecto entre el resto de los miembros del Consejo. Y estas son sólo dificultades de procedimiento; los problemas más difíciles de superar serán los políticos, en especial aquéllos que se manifiestan a través de aproximaciones o presiones de países poderosos que buscarán influir sobre la posición a adoptar por Uruguay en el Consejo.

Para nosotros el desafío principal que tendrá Uruguay, teniendo en cuenta estas dificultades, será el de lograr mantener la coherencia y la aproximación principista que ha tenido hasta ahora en temas sensibles aún en presencia de las múltiples limitaciones, presiones e influencias indebidas que se intentarán ejercer sobre él.

La Carta de las Naciones Unidas da al Consejo de Seguridad la “responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales.” Tiene poderes inigualados por ningún otro órgano, dentro o fuera de las Naciones Unidas, incluido el uso de la fuerza, pero en el desempeño de sus funciones tiene que proceder de conformidad con los Propósitos y Principios de las Naciones Unidas, que incluyen la promoción y protección de los derechos humanos y de otras normas de derecho internacional.

El Consejo está constituido por quince miembros, pero 5 son “especiales”, no sólo porque son permanentes, sino porque tienen la posibilidad de vetar proyectos de resolución en temas sustantivos. Además, estos países tienen prácticamente el monopolio de la iniciación de proyectos de resolución y en general dominan los procedimientos en el Consejo.

Pero la labor de los miembros no permanentes es también importante, aunque no sea porque para adoptar una resolución es necesario contar con el voto conforme de al menos nueve miembros del Consejo, lo que significa que los miembros permanentes no pueden, por sí solos, adoptar una resolución. Es importante conocer quiénes van a ser los miembros del Consejo en los dos años en los que Uruguay será parte de él, no sólo los permanentes, sino los electivos que serán sus compañeros de ruta cada uno de esos años.

La membrecía en esos dos años va a determinar, en cierta medida, el tipo de Consejo que va a existir cuando Uruguay sea miembro del mismo, y qué tipo de alianzas va a poder realizar, o qué tipo de presiones va a recibir. Así, además de los miembros permanentes, en el año 2016 Uruguay compartirá las sillas del Consejo con: Chad, España, Malasia, Nueva Zelandia y Venezuela (actuales miembros), además de Egipto, Japón, Senegal y Ucrania (suponiendo que nada extraño sucede de aquí a las elecciones). Para el 2017, los miembros serían, además de los permanentes, Egipto, Japón, Senegal, Ucrania y Uruguay, además de los nuevos miembros que serían elegidos en el 2016. La disputa en este caso estaría entre: Bolivia, Holanda, Italia, Kazajistán, Suecia, Tailandia y un país de África del Este a definirse.

El mundo ha cambiado desde la creación de Naciones Unidas en 1945, y lo que era un órgano encargado exclusivamente de resolver disputas entre Estados se ha convertido hoy en un órgano que primordialmente intenta proteger a la población civil de los efectos de los conflictos armados y otras crisis que afectan la paz y seguridad internacionales.
Ayer en un evento en el Parlamento comparábamos el Consejo de Seguridad de los sesentas, cuando Uruguay formó parte de él, con el Consejo de estos días. Los procedimientos que sigue el Consejo no han cambiado demasiado, dado en especial el interés de los miembros permanentes de continuar manejando este órgano de una manera no demasiado transparente o abierta. Sin embargo, donde sí ha habido cambios es en la sustancia de su trabajo.

La agenda del Consejo de Seguridad ha crecido, no sólo por el número de situaciones de países que contiene, sino por los temas sobre los cuales debate y adopta resoluciones y la cantidad de órganos subsidiarios que ha creado. Pero además, la complejidad de dichos temas parece haber crecido, al igual que la sofisticación en la manera en que el Consejo los trata.

Por ejemplo, en relación con los conflictos en Cachemira, en la frontera entre Paquistán e India, y en República Dominicana, dos o tres cosas preocupaban al Consejo de Seguridad de 1965: la necesidad de establecer o respetar un alto al fuego, de convertir el alto al fuego en un cese permanente de hostilidades y, en el caso de Cachemira, de cooperar con un Grupo de Observadores Militares de las Naciones Unidas desplegados en la frontera entre India y Pakistán. Básicamente, el Consejo de los sesentas equiparaba paz con cesación de hostilidades, sin adentrarse en las causas profundas del conflicto.

Por otro lado, si se estudian resoluciones recientes del Consejo, como por ejemplo una reciente sobre el conflicto en la República Centroafricana, el Consejo de hoy se interesa en una enorme gama de asuntos, como por ejemplo:

– La responsabilidad primordial del gobierno de proteger a la población de crímenes como el genocidio, los crímenes de guerra, la depuración étnica y los crímenes de lesa humanidad, la condena de dichos crímenes cuando son cometidos, y la necesidad de luchar contra la impunidad.
– La creación de Comisiones Internacionales de Investigación y/o de tribunales penales especiales con jurisdicción sobre las mencionadas violaciones.
– El impacto de las actividades delictivas transnacionales, como el tráfico de armas y la utilización de mercenarios y del comercio, la explotación y el contrabando ilícito de recursos naturales, como el oro y los diamantes, y la caza furtiva y el tráfico de especies de fauna y flora silvestres.
– La imposición de embargo de armas de sanciones selectivas en contra de individuos o entidades que obstaculizan la paz o cometen violaciones graves de derechos humanos y derecho internacional humanitario.
– La situación humanitaria y las consecuencias de los flujos de refugiados en la estabilidad regional.
– La importancia de procesos de desarme, desmovilización, reintegración, y, cuando resulta relevante, de repatriación de combatientes extranjeros.
– La necesidad de reconstruir el sector de la seguridad y de extender la autoridad del estado a todo el territorio nacional, así como de realizar elecciones libres y justas.
– El particular efecto de conflictos armados sobre niños y mujeres.
– El equilibrio del presupuesto nacional y el fortalecimiento de la gestión de las finanzas públicas y la transparencia.
– Y, por supuesto, el despliegue de misiones de paz, ya sea de Naciones Unidas y/o mediante la autorización a organizaciones regionales para que estabilicen la situación previo al despliegue de fuerzas de Naciones Unidas.

Mientras que en 1965/1966 la mayoría de los temas anteriores eran considerados como asuntos internos en los cuales la comunidad internacional no debería inmiscuirse, hoy en día, en general, estos temas se consideran como temas que, de no atenderse, pueden impedir la estabilización de un país que está en o sale de una crisis, y la consecución de la paz. Como miembro del Consejo de Seguridad, Uruguay tendrá que tener opinión sobre todos estos temas, lo que no será tarea fácil.

De todos los temas nombrados, el que más marca la actuación del Consejo de Seguridad de estos días es, sin dudas, el de la protección prioritaria de civiles en situaciones de conflictos armados y, en particular, la función de protección que cumplen las operaciones de paz de Naciones Unidas.

Las operaciones de paz son hoy en día un instrumento multidimensional designado para preservar la paz y para generar el espacio o las condiciones necesarias para que se puedan implementar los acuerdos de paz que puedan haber firmado las partes. Sin embargo, en la mayoría de los conflictos armados en los que interviene el Consejo de Seguridad o los acuerdos de paz no existen o, si existen, su cumplimiento es sumamente tenue. Como consecuencia de la manera de accionar de fuerzas o grupos armados, la gran mayoría de las víctimas en situaciones de conflicto armado son hoy civiles. El Consejo ha reconocido en múltiples resoluciones temáticas el considerable impacto que tienen en la paz y la seguridad internacionales las violaciones masivas de derechos humanos y derecho internacional humanitario. No es sorpresa entonces que desde 1999, cinco años después del genocidio en Ruanda y del fracaso de Naciones Unidas en ese país, el Consejo de Seguridad mandatara a la Misión de Naciones Unidas en Sierra Leona (UNAMSIL) a que tomara las acciones necesarias para proteger los civiles afectados por la inminente amenaza de violencia física. Desde entonces, el Consejo ha reiterado y sistematizado, a través tanto de resoluciones de países como resoluciones temáticas, el rol de las operaciones de paz en la protección de civiles.

La protección de civiles por parte de Naciones Unidas ha sido reconocida, así, como una manifestación de la determinación de la comunidad internacional de prevenir las violaciones más serias del derecho internacional de los derechos humanos, del derecho internacional humanitario, del derecho del refugio, y normas similares. Ello implica que las tareas de protección por parte de Naciones Unidas tienen que ser implementadas respetando la letra y el espíritu de dichas normas humanitarias, en especial el principio de distinción entre civiles y combatientes, el de proporcionalidad, el uso mínimo de la fuerza y el requerimiento de evitar o minimizar los daños colaterales.

Es importante resaltar que es responsabilidad de todos los comandantes de contingentes asegurarse de que los efectivos bajo su comando entiendan y cumplan con las normas y directrices relativas a la protección de la población civil. Todo el personal de una Misión de Paz –todo el personal, civiles o uniformados, observadores o funcionarios armados- deben respetar el carácter internacional de la Misión y, de acuerdo con lo establecido en el artículo 100 de la Carta de Naciones Unidas, entender que (cito) “en el cumplimiento de sus funciones … el personal (de Naciones Unidas) no solicitará ni recibirá instrucciones de ningún gobierno ni de ninguna autoridad ajena a la Organización, y se abstendrá de actuar en forma alguna que sea incompatible con su condición de funcionarios internacionales responsables únicamente ante la Organización.” Lamentablemente, y en muchos casos con trágicas consecuencias para la población civil, ciertos contingentes militares parecen responder con más diligencia a los dictados que reciben desde sus capitales, que a los que emanan de los líderes de la operación de paz, o de las normas que rigen la misma.
Para finalizar, quiero referirme sucintamente a algunos temas importantes con los cuales

Uruguay tendrá que lidiar cuando sea miembro del Consejo:

El uso irresponsable del veto

La inacción del Consejo de Seguridad en el caso de Siria -cuando China y Rusia interpusieron vetos en tres oportunidades- puso en evidencia los efectos devastadores que puede tener el uso irresponsable del veto por parte de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad. Dicha inacción hizo posible que en más de cuatro años de conflicto, aproximadamente 220.000 vidas se hayan perdido, que millones de personas hayan debido desplazarse internamente o irse del país, y que buena parte de la infraestructura y otras instalaciones civiles del país hayan sido destruidas.

Francia ha puesto en marcha una iniciativa por la cual busca que los miembros permanentes se comprometan a abstenerse de utilizar el veto en situaciones en que crímenes como el genocidio, crímenes en contra de la humanidad y crímenes de guerra se estén cometiendo o estén a punto de cometerse.

Esta iniciativa es sumamente positiva. Sin embargo, la acción de los miembros permanentes es sólo parte de la ecuación. Para aprobar una resolución se necesitan los votos afirmativos de al menos nueve de los miembros del Consejo. Por eso, además de buscar que los miembros permanentes no bloqueen la adopción de resoluciones como ha sucedido en el caso en Siria, es necesario que todos los miembros de Naciones Unidas, tanto los actuales miembros del Consejo de Seguridad como sus futuros miembros, se comprometan a actuar para prevenir o reaccionar ante la comisión de dichos crímenes.
Por ello es tan importante también que Uruguay junto a un grupo de países haya propuesto un código de conducta que busca, entre otras cosas, que todos los países comprometen su apoyo a acción pronta y decidida del Consejo de Seguridad tendiente a prevenir y terminar la comisión de dichos crímenes. Esperamos que durante la membrecía uruguaya en el Consejo iniciativas de este tipo avancen y se consoliden.

Explotación y abuso sexual por parte de funcionarios de misiones de paz

Un reciente informe comisionado a una misión de expertos para evaluar los riesgos de explotación y abuso sexual en MINUSTAH (Haití), UNMIL (Liberia), MONUSCO (DRC) y UNMISS (Sudán del Sur) recordaba que la explotación y abuso sexual por parte de funcionarios de misiones de paz constituye el riesgo más significativo que enfrentan dichas misiones, dado que dichos abusos no sólo tienen devastadores efectos para las víctimas, sino que afectan a veces irremediablemente la credibilidad y eficacia de las misiones de paz.

A pesar de las numerosas normas adoptadas por Naciones Unidas al respecto, en especial la política de tolerancia cero a dichos abusos, y la práctica corriente del Consejo de reiterar a las misiones la necesidad de cumplir con dichas normas y a los países que aportan contingentes a que adopten medidas preventivas apropiadas, el problema continúa, como indican los recientes, trágicos incidentes que involucrarían a soldados franceses, chadianos y de Guinea Ecuatorial en la República Centroafricana.

Como miembro del Consejo de Seguridad que autoriza y define el mandato de las distintas misiones de paz, le va a caber a Uruguay una responsabilidad especial para evitar que acciones de aquéllos enviados a proteger a la población civil en zonas de conflicto armado afecten, a veces sin remedio, no sólo los derechos de dicha población civil, sino la credibilidad y eficacia de la operación.

El Estatuto de Roma y la Corte Penal Internacional

El Consejo de Seguridad, de acuerdo al artículo 13 del Estatuto de Roma puede, actuando con arreglo a lo dispuesto en el Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, remitir al Fiscal de la Corte Penal Internacional una situación en la que parezca haberse cometido uno o varios de los crímenes de competencia de la Corte. Por su parte, el artículo 16 del mismo Estatuto dispone que el Consejo de Seguridad puede pedir a la Corte que no inicie o que suspenda por un plazo de doce meses la investigación o el enjuiciamiento que haya iniciado.

Desafortunadamente, el Consejo ha estado sometido a presiones para diferir el tratamiento de varias situaciones a cargo de la CPI (en especial Darfur en Sudán y Kenia) y ha sido incapaz de tomar medidas para que varios Estados cooperen con la CPI, en particular en cuanto al arresto de personas requeridas por la Corte, como es el caso del presidente de Sudán, Omar al-Bashir, a pesar de las reiteradas denuncias de no cooperación por parte tanto del Presidente de la CPI, como de su Fiscal.

Es esencial que el Consejo de Seguridad, y Uruguay como país parte del Estatuto de Roma y miembro del Consejo, demanden cooperación a todos los Estados y establezcan mecanismos de seguimiento para asegurar que las decisiones tomadas por la Corte en una situación referida por el propio Consejo en virtud del artículo 13 sean implementadas. Por su parte, el importante que el Consejo se abstenga de aplicar el artículo 16 del Estatuto cuando ello conlleve interferir indebidamente con la labor de la Corte y con la realización de la justicia.

Elección del nuevo Secretario General de la ONU

El mandato del actual Secretario General, Ban Ki-moon, finaliza en diciembre de 2016, por lo cual la comunidad internacional tiene una oportunidad histórica de seleccionar el mejor candidato o candidata posible para el puesto. Sin embargo, el sistema actual de selección y elección del Secretario-General no ofrece garantías de que la elección será justa, transparente y efectiva.

El proceso de selección del Secretario General todavía se caracteriza por la opacidad y falta de transparencia. La ONU prácticamente no ha variado dicho proceso desde que la Carta de las Naciones Unidas de 1945 y una resolución aprobada el año siguiente por la Asamblea General lo establecieran. Sintéticamente, el proceso de designación involucra la nominación de candidatos por parte de estados y la selección de uno por parte del Consejo de Seguridad mediante un proceso de negociación normalmente secreto entre los cinco miembros permanentes del Consejo, supeditado a sus derechos de veto individuales.

Después, la Asamblea General ratifica al candidato final mediante una votación por mayoría. Durante el proceso, la sociedad civil (incluyendo los Parlamentos) y el público en general no participan en absoluto. Hasta la fecha ninguna mujer ha desempeñado el cargo de Secretaria General. El proceso actual está, así, reñido con los propios principios e ideales de la ONU.

Uruguay tiene ahora la oportunidad y responsabilidad de influir en el proceso, dada la doble condición que tendrá a partir de enero de 2016 como miembro del Consejo de Seguridad y de la Asamblea General, para hacerlo más transparente, justo y efectivo, y también más acorde con los principios y valores que rigen la organización.

Conclusión

La acción o inacción del Consejo de Seguridad puede significar la vida o la muerte de seres humanos en situaciones de conflicto armado. Ser parte de este selecto grupo de 15 países que tiene sobre sus hombros tomar decisiones de tal importancia va a representar una enorme responsabilidad para Uruguay. Además, los dos años de membrecía en el Consejo representan para el servicio exterior de un país pequeño como Uruguay un gran desafío y un enorme esfuerzo, quizás el mayor que pueda enfrentar dicho servicio y sus diplomáticos en toda su carrera. Sin embargo el desafío mayor será sin duda poder mantener una actitud coherente y comprometida con la población civil cuyo bienestar debe de ser el fin último de la labor del Consejo, en un ambiente en el que las presiones y los intereses geopolíticos de las grandes potencias intentarán determinar el rumbo de la actuación uruguaya. Para que Uruguay tenga éxito en este gran desafío, necesita contar con el apoyo crítico de la sociedad civil y del Parlamento por igual, así como la existencia de canales fluidos de información para que aquéllos que representen al Estado en tan importante órgano puedan rendir cuentas de su actuación. Por nuestra parte, nos comprometemos a cooperar con nuestra información, nuestras recomendaciones y nuestro apoyo, si Uruguay a su vez se compromete a mantener en el Consejo la actuación principista que ha demostrado en otros órganos de Naciones Unidas”.